精準(zhǔn)扶貧是我國農(nóng)村貧困治理體系演進(jìn)的必然結(jié)果，是黨的十八大以來新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體為打贏既定時間節(jié)點(diǎn)上扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)作出的戰(zhàn)略選擇，是習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想的重要內(nèi)容。理解我國農(nóng)村貧困治理體系的演進(jìn)及精準(zhǔn)扶貧理念的形成過程，分析實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略存在的突出問題，提出相應(yīng)完善建議，對于深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、貧困治理體系演進(jìn)與扶貧資源瞄準(zhǔn)

    改革開放三十多年來，我國貧困人口大規(guī)模減少。國家根據(jù)減貧形勢變化不斷調(diào)整貧困治理體系，以實(shí)現(xiàn)扶貧資源有效瞄準(zhǔn)和持續(xù)減貧。

    農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革下的扶貧資源瞄準(zhǔn)與減貧。改革開放初期，以建立家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革，賦予農(nóng)民生產(chǎn)自主權(quán)，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民勞動積極性，糧食產(chǎn)量不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。根據(jù)當(dāng)時國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口從1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤��?0.7%下降到14.8%。

    以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理。1986年，國家在農(nóng)村貧困治理上作了系列制度創(chuàng)新：扶貧戰(zhàn)略由救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變：成立專門扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門優(yōu)惠政策；建立以縣為對象的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制，扶貧資金主要用于貧困縣；中央和地方各類政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢積極參與扶貧開發(fā)。農(nóng)村貧困治理的改革創(chuàng)新，帶來了較好的扶貧資源瞄準(zhǔn)效果，貧困人口進(jìn)一步減少。到2000年底，農(nóng)村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。

    以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)的開發(fā)式扶貧治理。進(jìn)入新世紀(jì)，國家實(shí)施了村級瞄準(zhǔn)機(jī)制,確定了14.81萬個貧困村作為扶貧工作重點(diǎn)。建構(gòu)“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，即以整村推進(jìn)為主體，以產(chǎn)業(yè)化扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為“兩翼”。根據(jù)2010年1274元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全國農(nóng)村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，貧困發(fā)生率由10.2%下降到2.8%。

    全面小康進(jìn)程中的區(qū)域和個體雙重扶貧瞄準(zhǔn)。黨的十八大提出全面建成小康社會和全面深化改革開放的宏偉藍(lán)圖，國家在貧困治理上進(jìn)行了戰(zhàn)略性調(diào)整：劃設(shè)14個連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場上，構(gòu)建“三位一體”扶貧開發(fā)治理體系，推動政府、市場、社會協(xié)同推進(jìn)大扶貧開發(fā)格局，實(shí)施連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃和建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。

    二、精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容和重點(diǎn)問題

    1.精準(zhǔn)扶貧的主要內(nèi)容

    精準(zhǔn)扶貧機(jī)制包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等核心內(nèi)容。精準(zhǔn)識別是通過申請?jiān)u議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困人口和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。精準(zhǔn)幫扶是深入分析致貧原因，落實(shí)幫扶責(zé)任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量進(jìn)行扶持。精準(zhǔn)管理是對扶貧對象進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)測，建立全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)時反映幫扶情況。精準(zhǔn)考核是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作的量化考核，獎優(yōu)罰劣。精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)工作包括建檔立卡與信息化建設(shè)、健全干部駐村幫扶工作制度、實(shí)施幫扶因人施策分類施策、廣泛動員全社會參與、建立精準(zhǔn)考核機(jī)制、提高貧困治理能力等。

    2.精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題

    貧困戶識別中貧困排斥問題。到省、市、縣的貧困人口規(guī)模都獲得了國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)支持，能比較客觀反映貧困人口分布規(guī)模狀況，而到鄉(xiāng)、到村貧困人口規(guī)模由于缺乏統(tǒng)計局抽樣調(diào)查獲得的人均純收入等數(shù)據(jù)支撐，分配到村的貧困戶指標(biāo)與村莊實(shí)際貧困戶數(shù)可能不一定完全一致。這就會出現(xiàn)在一定區(qū)域(村域)內(nèi)貧困農(nóng)戶被排斥在精準(zhǔn)識別之外。

    結(jié)對幫扶存在供需不匹配問題。在實(shí)際工作中，各貧困戶、貧困村的致貧因素各異、扶貧需求也各不相同，先確定幫扶關(guān)系再進(jìn)行致貧因素分析和扶貧需求調(diào)查，可能導(dǎo)致幫扶資源供給與扶貧對象扶貧需求不能最優(yōu)匹配，從而降低精準(zhǔn)扶貧效益。

    結(jié)對幫扶資源供給的非制度化問題。精準(zhǔn)幫扶的資源供給受幫扶單位性質(zhì)以及幫扶責(zé)任人資源動員能力的影響，具有非制度化、波動性特點(diǎn)。這會帶來精準(zhǔn)幫扶資源在需求主體(貧困戶、貧困村)間投入的差異性增強(qiáng)，甚至?xí)�影響到整體扶貧資源使用效率。

    社會力量參與精準(zhǔn)幫扶制度不夠完善問題。盡管通過搭建扶貧信息平臺為實(shí)現(xiàn)社會扶貧資源精準(zhǔn)化配置提供了可能，而社會組織等其他社會扶貧力量仍缺乏參與精準(zhǔn)幫扶機(jī)制的制度化途徑。

    三、完善精準(zhǔn)扶貧的政策建議

    繼續(xù)做好建檔立卡，明確精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)。2014年底全國精準(zhǔn)識別工作已基本完成，但一些地區(qū)扶貧工作精準(zhǔn)識別的工作量比較大、時間緊、任務(wù)重，要強(qiáng)化精準(zhǔn)識別隊(duì)伍建設(shè)，認(rèn)真組織各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，設(shè)立確保精準(zhǔn)識別的建檔立卡工作，建立精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)庫，做到各項(xiàng)數(shù)據(jù)精準(zhǔn)，確保工作實(shí)效。同時，按照減貧計劃和精準(zhǔn)扶貧的具體要求，做好指標(biāo)體系的完善和具體措施辦法的落實(shí)工作。

    建立識別貧困人口備選機(jī)制。當(dāng)前全國的精準(zhǔn)識別工作基本進(jìn)入建立貧困戶進(jìn)退機(jī)制階段。針對在貧困戶識別中因規(guī)�？刂坪椭笜�(biāo)分配限制等貧困農(nóng)戶被排斥在幫扶之外的問題，建議盡快建立貧困農(nóng)戶扶貧對象備選機(jī)制，即在貧困戶識別中增設(shè)一定數(shù)量的備選名額給符合貧困條件標(biāo)準(zhǔn)但因指標(biāo)限制未能入選的貧困農(nóng)戶，對備選扶貧對象信息進(jìn)行逐級匯總和動態(tài)管理。

    加強(qiáng)精準(zhǔn)幫扶管理，實(shí)施聯(lián)合幫扶。針對結(jié)對幫扶中存在的供需不匹配和結(jié)對幫扶資源供給的非制度化問題，建議充分利用扶貧辦等部門在貧困村、貧困戶建檔立卡上的信息和管理優(yōu)勢，扶貧辦等部門在全面掌握扶貧對象需求和結(jié)對幫扶效果的情況下，將專項(xiàng)扶貧資源向不能有效滿足減貧需求的貧困村和貧困戶傾斜，實(shí)施結(jié)對幫扶與專項(xiàng)扶貧相結(jié)合的聯(lián)合幫扶機(jī)制。

    完善精準(zhǔn)幫扶制度，引導(dǎo)社會力量參與精準(zhǔn)幫扶。針對社會組織等參與精準(zhǔn)幫扶缺乏有效途徑問題，建議盡快建立以單位、干部職工結(jié)對幫扶為主，其他組織、個人共同參與的多元精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。具體方法可以在《扶貧手冊》中增設(shè)第二、三甚至更多實(shí)施幫扶主體的信息內(nèi)容，將社會組織等社會力量納入精準(zhǔn)幫扶動態(tài)管理之中。同時，通過及時更新和不斷完善扶貧信息網(wǎng)、建立社會力量參與精準(zhǔn)幫扶信息平臺等措施，實(shí)現(xiàn)社會力量參與精準(zhǔn)幫扶的規(guī)范化。

    (摘自省社會科學(xué)院主辦的《開發(fā)研究》2015年第2期作者黃承偉系中國國際扶貧中心副主任、研究員、博士生導(dǎo)師，覃志敏系廣西大學(xué)公共管理學(xué)院博士)

來源：甘肅日報